LA CERTIFICATION DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE DES JEUNES EN ALLEMAGNE ET EN FRANCE : DES INNOVATIONS PROBLEMATIQUES

Eric Verdier (LEST-CNRS)

Communication au colloque de l'IRIS

Convergences et divergence des approches " institutionnalistes " dans l'analyse des capacités d'innovation des pays

En Europe, la récurrence des difficultés économiques et sociales font de la " réforme " des modes d'intervention publique une dimension essentielle et durable de l'agenda politique, en vue d'améliorer la compétitivité relative et absolue des différentes " variétés " du capitalisme européen, tout en maintenant une certaine cohésion sociale.

A cet égard, l'éducation et la formation professionnelle sont de plus en plus fréquemment convoquées, en tant que ressources importantes, si ce n'est déterminantes, en vue de construire des " avantages compétitifs des nations ". Les réformes en la matière tiennent souvent une place de premier rang sur l'agenda politique, il est vrai de manière souvent rhétorique. L'ensemble des politiques d'éducation et de formation ne seront pas ici prises en compte (voir à ce sujet Buechtemann, Verdier 1998). Le point de vue développé ici se limitera au seul processus d'élaboration des diplômes professionnels. Il constitue cependant un dispositif majeur de coordination entre acteurs économiques et sociaux. En cette période de crise persistante de l'emploi et de mutations productives accélérées et souvent chaotiques, la question que doit affronter l'action publique en ce domaine peut être formulée dans les termes suivants : la certification de la formation professionnelle est-elle encore en mesure de fournir des repères pertinents pour les protagonistes de la relation formation-emploi, à ses différents niveaux, interprofessionnel, sectoriel et micro-économique (les entreprises et les individus) ?

Cette question recouvre deux dimensions : d'une part, la pertinence des compétences et des connaissances produites, en d'autre termes la qualité du capital humain ainsi constitué ; d'autre part, la validité du signal de productivité potentielle qu'est le diplôme. A cet égard, la comparaison Allemagne-France est éclairante. En effet, elle met en jeu deux conceptions très différentes de la construction du bien public qu'est la formation professionnelle des jeunes alors que par ailleurs, vis à vis d'autres dispositifs, notamment anglo-saxons, le couple franco-allemand se distingue par le haut degré d'institutionnalisation et de standardisation de la formation des jeunes (Campinos-Dubernet, Grando 1988) : outre-Rhin, l'intervention des partenaires privés est décisive, en France, la primauté des pouvoirs publics (nationaux et maintenant régionaux) est particulièrement affirmée.

Il s'agit ici d'examiner les modalités de transformation institutionnelle qu'a privilégiée l'action publique dans les deux pays pour construire, avec la certification de la formation professionnelle des jeunes, une ressource pertinente pour les acteurs du marché du travail. Le premier temps de la démarche sera consacré à une explicitation du cadre d'analyse retenu. Les transformations institutionnelles privilégiées de part et d'autre du Rhin seront typées et leurs fondements mis au jour. Enfin, on fera ressortir les limites de ces processus, au point que leur qualification en terme d'" innovation " semble pour le moins problématique.

1. LE CADRE D'ANALYSE : ACTION PUBLIQUE ET ANALYSE SOCIETALE

Dans sa version originelle (Maurice, Sellier, Silvestre 1982), l'analyse sociétale offre des ressources limitées pour aborder les questions relatives à l'action publique. La raison première (pour plus d'explicitation voir Verdier 1998) tient au fait que cette approche comparative a cherché à mettre en exergue les cohérences structurelles des " variétés " nationales du capitalisme contemporain ; dès lors, elle ne s'est intéressée que marginalement aux questions relatives à l'action publique. Celle-ci a trait aux modalités de coordination qui mettent en rapport règles et acteurs en vue de constructions collectives destinées à produire, de manière légitime, de l'efficacité économique et peu ou prou de la cohésion sociale. L'accent mis sur les questions de coordination conduit à s'interroger sur le positionnement et l'évolution des places respectives du marché, de la négociation - en particulier institutionnelle -, de l'intervention publique ainsi que des organisations - au premier chef des entreprises -. Une approche en terme d'action publique, plutôt que de politique publique, permet de ne pas être prisonnier des catégories et des découpages institutionnels formels dont les fondements et la cohérence peuvent ainsi être interrogés. En particulier, elle conduit à dépasser l'alternative trop sommaire entre l'intervention publique et le jeu du marché pour insister sur la redéfinition de la frontière et des liens du public et du privé, très variables d'une société à l'autre.

Mais au-delà même de la construction de la coordination entre acteurs, l'action publique met en jeu la définition du contrat social et son mode d'exercice propre à telle ou telle société. Albert (1991) a ainsi analysé la manière dont, dans les différentes variétés du capitalisme contemporain, l'action publique tente de construire un " intérêt général " qui soit porteur de réponses efficientes et légitimes à la " crise " qui perdure. Les enjeux symboliques et culturels ne peuvent alors être détachés de cette construction de l'intérêt général qui s'opère dans le cadre d'un espace public de confrontation.

Ces différentes questions sont largement absentes des travaux originels " de l'école d'Aix ". Néanmoins, les travaux plus récents sur l'innovation (Lanciano et alii 1992) mettent le doigt sur deux dimensions particulièrement importantes pour la compréhension de l'action publique. Au niveau macro-économique, il s'agit de ce que l'on pourrait appeler une " dépendance de sentier ", par analogie avec les dynamiques de l'innovation : les trajectoires sociétales en matière d'action publique s'appuient à la fois sur les expériences antérieures et les structures dont les acteurs (les entreprises) héritent. Ainsi la transformation de ces structures peut être envisagée à la lumière des leçons du passé, par apprentissage en quelque sorte, mais celle-ci a un coût d'autant plus élevé que les ajustements seront de nature organique (simple évolution) ou structurelle (modification radicale), ainsi que Silvestre (1986) a pu le faire ressortir en étudiant les ajustements des systèmes de mobilité allemand, français et japonais. Au niveau micro-économique, il ressort que l'analyse en dynamique ne peut faire l'impasse sur les capacités et les compétences dont sont dotés les acteurs, privés et publics, qui participent à la construction de l'espace d'innovation : les processus d'apprentissage sont donc déterminants pour comprendre la mise en relation de ces acteurs et la qualité de ce qu'ils produisent ensemble.

Une notion intermédiaire : le régime d'éducation et de formation professionnelle

Pour être abordée pertinemment, afin notamment d'éviter les écueils des comparaisons terme à terme, la question plus restreinte de la formation professionnelle des jeunes, et plus précisément de sa certification, doit être replacée dans un cadre plus large, reconstruit en terme de régimes d'éducation et de formation professionnelle qui s'attache à prendre en compte explicitement les questions de coordination et d'organisation interne à l'action publique. Néanmoins, ainsi qu'on le verra, il ne s'agit que d'une notion intermédiaire. Pour l'occurrence, elle concerne toutes les modalités formalisées d'apprentissage poursuivant l'objectif explicite d'augmenter les savoirs, les compétences et les qualifications incorporés dans les personnes (de l'éducation élémentaire à la formation des adultes, que ce soit dans des établissements scolaires ou des processus de formation dans le cadre de l'entreprise). En parlant à leur propos de " régimes ", on se réfère :

- à l'ensemble des acteurs institutionnels qui contribuent à définir les modalités d'élaboration du service éducatif et/ou de formation professionnelle, y compris des adultes, soit les administrations centrales et régionales, les partenaires sociaux, les chambres de commerce et d'industrie, les agences publiques en matière d'emploi et de formation ;

- aux acteurs engagés dans la production, l'organisation et la valorisation du service d'éducation et de formation (SEF), soit les établissements de formation, les enseignants, les formateurs, les firmes ...)

- aux différentes institutions (coutumes, règles, incitations ...) qui ordonnent (gouvernent) l'élaboration et l'accès au service, ainsi que ses modalités internes de fonctionnement et enfin sa valorisation sur le marché du travail et dans les entreprises.

Au-delà, il faut également prendre en compte les modes d'organisation et de structuration du SEF, en terme de filières institutionnelles plus ou moins sélectives, de formes de standardisation et de degré de décentralisation (voir Allmendiger 1989). Parler de " régimes " n'implique pas qu'en matière d'éducation et de formation professionnelle, il faille en faire le résultat d'une conception totalement intentionnelle. Il est en effet le produit de résultats spécifiques aux interactions et coordinations (éventuellement défaillantes) auxquelles il donne lieu et qui influencent d'une manière déterminante ses résultats d'ensemble.

Des conventions sociétales en matière d'éducation et de formation

S'intéressant explicitement aux questions de coordination, l'analyse sociétale est conduite à se doter d'une dimension cognitive qui concerne les capacités de ces acteurs à construire des règles, à les interpréter et à les faire évoluer. Dans cette perspective, afin de restituer la dynamique propre à chaque régime d'éducation et de formation, il est nécessaire de prendre en compte les conventions sociétales en la matière, c'est à dire les conceptions qui prédominent quant au sens à prêter à l'éducation et à la formation dans telle ou telle société (pas nécessairement nationale). Là encore, elle ne sont pas le fait d'intentions explicites de " grands réformateurs " mais le résultat d'une construction sociale, souvent inscrite dans l'histoire longue et résultant de multiples ajustements. Afin d'échapper à une approche " culturaliste ", on s'attachera à identifier les repères publics (Favereau 1995) qui instrumentent ces conventions et à partir desquelles les acteurs se coordonnent, en considérant qu'ils ne sont pas intangibles mais susceptibles d'être interprétés différemment dans des conjonctures et des configurations d'action particulières, au sein d'une même société ; ils sont révisables, ne serait-ce que par les effets de composition souvent inattendus auxquels donnent lieu l'agrégation des choix micro-économiques.

CONVENTION SOCIÉTALE ET REPÈRES PUBLICS EN MATIÈRE DE FORMATION PROFESSIONNELLE

Convention sociétale : compétition scolaire et dispositif d'orientation

C'est à propos de l'insertion professionnelle des jeunes " à la française " que nous avons été conduits à parler de " convention sociétale " en matière éducative (Verdier 1996). Elle se construit à partir de deux dimensions : en premier lieu, une compétition scolaire entre individus dont l'équité doit être garantie par l'Etat, ce qui, en second lieu, confère à ce dernier une légitimité incontestable d'autant qu'elle s'appuie sur un critère objectivé, la performance scolaire, indépendant et insensible dans son principe aux influences locales et marchandes. Le dispositif d'orientation institue donc un face à face entre l'Etat et chaque personne étalonnée, en particulier par le niveau de diplôme, avant d'être confrontée au Marché (du travail). Il en résulte une justification " civique " de l'indépendance de principe entre l'Education et l'Economie qui fait, en France, de la situation des jeunes sur le marché du travail une " affaire d'Etat " permanente. Ce dernier est appelé, souvent convoqué pourrait-on dire, afin d'intervenir pour diminuer l'âpreté de la confrontation des individus à un marché du travail d'autant plus rigoureux pour les moins dotés en capital scolaire, qu'il est structurellement peu favorable aux jeunes, compte tenu du poids important de marchés internes (longtemps) construits sur le principe de l'ancienneté.

Les pouvoirs publics sont notamment les garants de l'insertion des jeunes issus de la formation professionnelle, filière que ces derniers ont en règle générale gagné à la suite d'une orientation qui sanctionne un échec scolaire. Cette articulation de l'enseignement général et de la voie professionnelle installe une hiérarchie qui place la seconde dans la dépendance du premier, les diplômes étant dans ce cadre des instruments de classement social en premier lieu. Elle concrétise un compromis entre une logique de séparation (de l'école du peuple et de celle de l'élite) et une logique d'intégration par l'accès de tous au savoir, portée par l'idéal républicain (d'Iribarne et d'Iribarne 1993).

Référé au principe d'égalité des chances, ce compromis s'est traduit par la volonté politique de limiter les cloisonnements entre les filières : retarder l'orientation vers les filières de l'enseignement secondaire tournées vers la vie professionnelle (voir la suppression des CAP en trois ans à l'issue de la classe de 5° avec la mise en place du collège unique, ménager des possibilités de retour dans le second cycle long de l'enseignement secondaire (classes " passerelles "), ouvrir l'enseignement professionnel et technologique avec l'extension des possibilités de poursuite d'études à l'issue de ces filières).

Cette volonté de " démocratisation ", qui s'est concrétisée par des réformes d'importance, est aux antipodes de la conception allemande qui repose sur une sélection très précoce (à l'issue de l'équivalent de la classe de cinquième) et dont la très large irréversibilité a pour contrepartie l'établissement d'une légitimité et d'une cohérence propres à l'enseignement professionnel par la voie de l'apprentissage. Ainsi que Silvestre (1987) l'a très clairement fait ressortir, cette compétition " à l'allemande " ne classe pas des individus mais constitue des " pôles de cristallisation d'une identité professionnelle ", en premier lieu au sein des branches, par l'entremise du brevet de formation professionnelle. Celle-ci peut ainsi devenir l'affaire des partenaires sociaux construits à ce niveau intermédiaire. L'Etat fédéral est responsable à l'égard de la jeunesse, comme le veut la loi de 1969 sur la formation professionnelle des jeunes, mais il l'est en dernier recours, pour remédier aux défaillances des instances intermédiaires, patronat et syndicats de branches qui souscrivent à l'égard des jeunes, dont ils définissent la formation en entreprise, les engagements de premier rang. Cette valorisation idenditaire de la formation professionnelle initiale est fortement liée, comme c'est bien connu, à la possibilité, assez large, de poursuivre en formation continue vers des certifications fédérales de " Meister " et de " Techniker ", sur la base de l'apprentissage et/ou de l'expérience professionnelle : l'encadrement hiérarchique et technique (au demeurant sensiblement moins important qu'en France) est issu de la communauté des " Facharbeiter ".

Les repères publics à l'oeuvre : taux de chômage par niveau de diplôme / accès à une qualification professionnelle reconnue

En tout état de cause, le mécanisme de tri " à la française " établit une convention sociétale très puissante dont la légitimité n'est guère contestée. Elle oriente les choix individuels et collectifs en matière d'éducation, en particulier le mode de fonctionnement de l'ensemble de la machine scolaire. En ce sens, on peut parler, à l'instar de travaux de sciences politiques de " référentiel " de l'action publique qui établit une médiation entre les choix individuels et la structuration d'ensemble de la société en établissant une " vision du monde partagée " qui en outre va s'inscrire dans une " logique de pouvoir " favorable à un groupe (Faure, Pollet, Warin -eds.- 1995), en l'occurrence le " corps " que constitue l'Education Nationale. Ce dernier y puise en effet une légitimité sans cesse renforcée au fur et à mesure que se développe la scolarisation. L'extrême sensibilité de la société française à toutes les tentatives de rationnement explicite de l'accès à l'éducation en témoigne.

Cette convergence des attentes est soutenue par des " repères publics " qui relient entre elles les différentes décisions individuelles : la référence constante au taux de chômage des jeunes, non seulement contribue à orienter les choix individuels mais en outre, est reprise par le ministère de l'Education, en l'occurrence sa direction centrale chargée de l'évaluation du système éducatif, comme justification de l'investissement public et privé de plus en plus important sur de plus hauts niveaux diplômes (la rhétorique du diplôme comme " protection ") (DEP 1996). En Allemagne, le taux de chômage des jeunes n'est évidemment pas absent des débats mais le repère public de premier rang est construit sur un autre mode. L'accent est en effet mis sur la capacité du système dual et de ses différentes professions à permettre à chacun d'accéder à une qualification professionnelle reconnue par le biais de l'apprentissage. L'incapacité des entreprises à offrir des places d'apprentis aux jeunes légitimera une intervention de l'Etat fédéral qui, dans les années les plus difficiles en matière d'insertion (1983-1984) a conduit le Chancelier à menacer le patronat d'étatisation de la formation professionnelle s'il n'assumait pas ses responsabilités. La question de l'insertion est ainsi organiquement incluse dans celle de la formation.

Dans le cadre de cette discussion sur l'action publique, il faut insister sur les liens que ces repères publics entretiennent avec la convention sociétale fondatrice. C'est la raison pour laquelle on peut les qualifier de " sociétaux ", dans la mesure où ils varient fortement d'un pays à l'autre. L'analyse de cet emboîtement entre le niveau macro-économique et les choix des acteurs micro-économiques cherche à expliquer comment des principes existants, dans un certain contexte, vont être plus particulièrement activés par les individus et les acteurs collectifs pour arrêter leurs choix, même si au bout du compte, l'agrégation de ceux-ci peut se retourner contre l'intention initiale de leurs projets. La fuite en avant vers un plus haut niveau de diplôme, fortement impulsée en France par l'action publique avec l'objectif des 80% de bacheliers à l'horizon 2000, relève d'un tel sophisme de composition : l'investissement en capital humain, et notamment la formation professionnelle, s'efface partiellement devant l'accumulation de signes distinctifs afin de mieux se positionner dans la file d'attente pour accéder à l'emploi. D'où des mouvements importants de poursuite d'études à l'issue des formations professionnelles d'autant que le coût d'opportunité des études, dont une grande partie des frais sont socialisés, est faible en période de chômage massif.

2. DES MODALITÉS " SOCIÉTALES " POUR RÉFORMER ET INNOVER EN MATIÈRE DE CERTIFICATION DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE DES JEUNES ?

Malgré des enjeux de même nature pour l'évolution du contenu des formations, les transformations des certifications sont restées très différentes d'un pays à l'autre.

Evolutions du travail et référentiels de diplôme : des injonctions similaires

Dans les deux pays, les diagnostics sur les tendances fortes de l'évolution du travail qui ont influencé la conception des nouveaux référentiels ont été assez proches : l'incertitude économique et la variabilité de la demande affecteraient les processus de production et l'organisation des entreprises dans le sens d'une accélération de la diffusion des technologies “ flexibles ” et d'un décloisonnement des différentes fonctions, comme la fabrication / maintenance dans les activités industrielles. Dans le tertiaire administratif, les tendances “ lourdes ” communes aux deux pays ne manquent pas avec, par exemple, un outil informatique aux standards internationaux de plus en plus prégnants pour les activités de travail.

En France, un fort “ déterminisme technico-économique ” (Veneau 1997) délégitime pour certains acteurs une conception de la formation professionnelle reposant sur le modèle traditionnel du “ métier ” au profit d'une fonction ou d'un domaine d'activité qui conduira à valoriser des savoirs techniciens au détriment de savoirs professionnels. En Allemagne, la formulation des nouveaux règlements de formation privilégie la description des fonctions visées sans entrer dans le détail des moyens techniques utilisés. Cette orientation “ techniquement neutre ” (Koch 1997) des référentiels laisse aux entreprises une plus grande souplesse dans la mise en oeuvre de la formation tout comme elle permet de se prémunir contre le risque d'obsolescence des contenus de formation du fait de la faible fréquence de leur renouvellement.

Dans les deux pays, quel que soit le champ professionnel considéré, l'accent est mis dans les expertises sur le développement des compétences transférables davantage axées sur la résolution de problèmes, la capacité à se situer dans un système organisationnel de plus en plus complexe, notamment pour être en mesure de répondre aux enjeux de l'intégration des tâches et/ou du travail “ polyfonctionnel ”.

Logique anticipatrice ou adaptative ?

La traduction de ces objectifs dans les référentiels prend une forme différente qui n'est pas sans lien avec la place respective accordée à l'expertise dans les deux processus. En France, une action publique résolument volontariste veut faire de la formation un levier de transformation directe du travail et de son organisation. Elle tranche avec la démarche plus procédurale et progressive qui prévaut en Allemagne.

Il en ressort d'abord que les déphasages entre les contenus de formation et les attentes de certaines catégories d'entreprises, notamment les moyennes et les petites, ont été moindres outre-Rhin qu'en France. Il est à cet égard symptomatique que l'élévation du niveau acquis dans l'enseignement professionnel ait été recherchée en France par la création de nouveaux diplômes dont le baccalauréat professionnel est aujourd'hui la figure emblématique (plus de 100 000 diplômés pour un titre qui n'a qu'un peu plus de dix ans d'âge). En Allemagne, la réponse à ces nouvelles exigences “ productives ” a jusqu'à présent été intégrée dans le dispositif existant par une évolution du concept des référentiels de formation par apprentissage. La réduction du nombre de spécialités en est une traduction connue. A cet égard, la comparaison permet de relever deux évolutions opposées : celui de l'accroissement du nombre de diplômes professionnels dans l'ensemble des spécialités de formation en France (583 en 1969, 753 en 1995) (Kirsch 1997) alors qu'ils répondent à une conception plus large que par le passé. A l'inverse, le nombre de certifications allemandes tend à se restreindre - il est passé de plus de 600 dans les années soixante-dix à 370 à l'heure actuelle - tout en obéissant à une conception plus traditionnelle du lien avec un métier particulier.

Ces évolutions des formations professionnelles de base, endogènes dans le cas allemand, exogènes en France, reflètent bien les modalités de transformation qui prévalent dans chaque pays. L'ajustement “ organique ” (Silvestre, 1986) à l'allemande permet plus facilement de préserver la cohérence du dispositif et donc la qualité des coordinations économiques et sociales, quitte à passer à côté d'une réforme en profondeur. traduites dans le langage de l'innovation, les transformations allemandes ont jusqu'alors été avant tout incrémentales. Cette dynamique d'évolution endogène s'est traduite dans la capacité du système dual d'apprentissage à accueillir de nouveaux publics : la proportion de détenteurs de l'Abitur (équivalent du baccalauréat mais avec une année d'études de plus) est passé de 11,8 % en 1970 à près de 34 % en 1990. Coexistent ainsi au sein d'un même cursus de formation professionnelle des jeunes de niveaux de scolarité initiale sensiblement différents, ce qui reste marginal en France.

L'ajustement structurel à la française peut certes permettre de conduire très rapidement des transformations majeures mais avec une prise de risque certaine quant à l'effectivité des nouvelles orientations compte tenu du fonctionnement du marché du travail et des caractéristiques des entreprises : tel été le cas avec les premiers baccalauréats professionnels pour lesquels, la durée de mise en place effective dans les lycées professionnels n'a pris que quelques mois.

Ces rythmes spécifiques mettent en lumière un ordre de priorité différent dans le nécessaire arbitrage entre deux objectifs antagoniques : d'un côté, remédier au risque d'obsolescence des formations privilégiée en France grâce à une véritable technologie de production de nouveaux diplômes en France, de l'autre, maintenir des références suffisamment stables en matière de qualification professionnelle sur lesquelles insistent encore aujourd'hui nombre de partenaires en Allemagne.

Le maintien de cette différence dans les deux modalités d'ajustement est d'autant plus frappant que depuis le début des années quatre-vingt, l'inspiration " allemande " des réformes françaises a été très forte. L'objectif récurrent, d'un gouvernement à l'autre, de doubler à brève échéance le flux de jeunes passant par les formations en alternance témoigna de la fascination exercée par le modèle allemand. La possibilité, depuis 1987, de préparer l'ensemble des diplômes à finalité professionnelle, y compris de l'enseignement supérieur, par la voie de l'apprentissage participe du même processus. Plus fondamentalement, cette " voie allemande " a cherché à se concrétiser dans une tentative de revalorisation de l'enseignement professionnel passant notamment par le développement des formations par alternance. C'est ainsi que le baccalauréat professionnel est le premier diplôme français dont le référentiel ait expressément prévu qu'il ne serait accessible que par la voie de l'alternance, sous statut scolaire ou sous contrat de travail. Mais cette revalorisation s'est opérée en faisant une concession de poids à la logique sociétale des niveaux de formation scolaire. Ainsi le fait d'accoler le grade de bachelier aux nouvelles formations professionnelles qui prolongent les CAP et les BEP, a été retenu comme le moyen pertinent, le seul à vrai dire aux yeux des promoteurs de la réforme, pour susciter à l'endroit de ces nouveaux titres une image sociale favorable. Mais dans le même temps, cette option maintenait l'enseignement professionnel dans la dépendance symbolique de la filière générale.

Confrontés à cette même question du relèvement du niveau de connaissances générales, les acteurs sociaux de la métallurgie allemande adoptèrent donc un principe de rénovation interne des référentiels, qu'appelait l'extension des compétences visées : il aura consisté à faire de " la capacité à entreprendre en toute autonomie une formation continue " une dimension clé de la qualification et de la professionnalité (Kuda 1997). En outre, l'enjeu professionnel l'emporte d'autant plus sur des finalités académiques que le titre allemand ne constitue pas un grade supplémentaire dans la hiérarchie scolaire. L'absence d'équivalence stricte entre brevet dual et diplôme général, malgré les demandes réitérées des partenaires sociaux - patronat et syndicats - contribue à tenir à distance du système éducatif la formation suivie dans le système dual.

Quelles sont les raisons de ces transformations de la certification, organique dans un cas, structurel dans l'autre ?

3. LES FONDEMENTS DES MODALITES DE TRANSFORMATION

Deux dimensions sont plus particulièrement développées afin d'expliciter les fondements sociétaux des modalités de réforme portées par l'action publique : la configuration d'acteurs institutionnels et individuels propres à chaque pays et leurs modalités de coordination ; l'objet et le sens du bien public que ces acteurs élaborent et qui, l'un comme l'autre, varient fortement de part et d'autre du Rhin.

Configuration d'acteurs et élaboration des diplômes professionnels

Dans les deux pays, la construction des diplômes professionnels implique les trois grands partenaires que sont les pouvoirs publics, les organisations d'employeurs et les syndicats de salariés mais le tripartisme y prend un contenu sensiblement différent suivant le rôle que chacune de ces catégories d'acteurs est amenée à jouer dans le processus. Plus encore, la dynamique de cet espace de confrontation influe fortement non seulement sur le jeu d'acteurs mais sur la consistance de chacun d'entre eux, par delà la similitude des appellations formelles, en particulier lorsque sont évoqués “ les partenaires sociaux ”. Certes, dans les deux cas, la construction des diplômes peut être assimilée à l'élaboration d'une règle de fonctionnement du marché du travail par la voie d'un accord. Mais le sens de cette règle et, par voie de conséquence, sa portée comme les engagements qu'ils engendrent pour les parties prenantes divergent sensiblement.

Dans le cas français, la confrontation d'acteurs est inscrite dans le fonctionnement d'un modèle hiérarchique dans lequel les partenaires sociaux sont consultés sans que leur soit donné un pouvoir de décision ; en Allemagne, la recherche d'une “ loi commune ” les implique dans le processus en tant que négociateurs. Le statut et le rôle des experts en sont profondément marqués. Il ne s'agit pourtant pas là d'une simple opposition entre le compromis et l'imposition : dans l'une et l'autre configurations, il y a accord des diverses parties prenantes sur le fond du processus institutionnel.

L'Allemagne : un tripartisme de négociation

Selon le modèle d'interprétation présenté par Hilbert et Weber (1997), l'organisation de la formation professionnelle en Allemagne obéit à une régulation fondée sur l'action de “ gouvernements privés ”, formés par le patronat, les syndicats et les chambres consulaires, auxquels l'État délègue la gestion de ce bien public. Elle constitue une voie intermédiaire entre une gestion étatique et une gestion par le marché ou, plus exactement, elle s'articule à l'une et à l'autre pour former un compromis subtil : les partenaires de chaque branche développent une “ régulation conjointe ” (Reynaud et Reynaud, 1994) en s'attachant à définir dans le même processus, le contenu de la formation en entreprise et le type de qualification produite, tout en agissant dans le cadre d'une législation fédérale et d'une régulation marchande de l'offre de places d'apprentissage. En outre, la production du bien public revient à une personne privée, l'entreprise, qui en est aussi l'utilisateur principal.

La qualification de “ gouvernement privé ” restitue bien l'ambivalence de la situation allemande qui assure une double articulation, entre les choix publics et privés d'une part, entre des engagements collectifs (la branche) et la volonté individuelle (l'entreprise). L'État fédéral n'est pas absent de ce processus. Il est le garant de la bonne marche d'ensemble du dispositif, conformément à la loi fondatrice de 1969 sur la formation professionnelle.

Une confrontation d'intérêts sociaux et économiques aux niveaux micro et macro-économiques

La discussion sur le contenu de la formation professionnelle dépend étroitement en Allemagne de l'expression d'intérêts collectifs et individuels : les syndicats souhaitent une formation élargie pour favoriser l'autonomie professionnelle de l'apprenti formé, les employeurs prônent quant à eux une formation directement opérationnelle dans un champ plus étroit. Le règlement de formation est donc issu de la construction, souvent longue, d'un compromis social. Cette négociation qui définit une qualification professionnelle - à la fois une formation et un mode d'exercice d'un métier - arrête ainsi une “ loi ” de la profession.

La construction de ce compromis négocié peut être issu d'affrontements d'autant plus sévères qu'il met en jeu non seulement des contenus de formation mais aussi une condition salariale dans l'entreprise (coûts de la formation, rémunération de l'apprenti, définition du professionnel ...). Ce double enjeu, sectoriel et micro-économique, est d'ailleurs au fondement d'une subtile articulation entre une régulation institutionnelle et le jeu du marché. Les règlements de formation doivent respecter la “ volonté ” et la “ capacité ” des entreprises à former (Koch 1997).

La “ volonté ” de former est éminemment variable selon les activités économiques, les entreprises et les époques (Lutz 1992). Elle est indissociable d'une capacité réelle à mettre en oeuvre effectivement la règle commune, la “ loi de la profession ” qu'est le règlement de formation. Celui-ci ne constitue pas un cadre rigide, ou plus encore une contrainte pure qui conduirait les acteurs micro-économiques, en particulier les responsables d'entreprises, notamment des petites, à se détourner de leur participation à la construction du bien public. Dès lors, on comprend mieux deux caractéristiques majeures de la construction “ à l'allemande ” des brevets délivrés dans le cadre du système dual : le caractère extrêmement procédural de la démarche, l'adaptabilité du dispositif à des contextes spécifiques de mise en oeuvre.

Complexité de la procédure et “ pesée ” commune des intérêts en jeu

Souvent trop allusivement évoqué, le principe du consensus concerne avant tout la procédure d'élaboration du règlement de formation en entreprise. Une étape décisive est constituée du jugement d'opportunité que doivent émettre de concert les partenaires sociaux pour qu'un processus de réforme dans telle ou telle branche professionnelle puisse s'engager. La conclusion de cet accord peut être rendue délicate, non seulement en raison d'une opposition syndicat-patronat mais aussi à cause de divergences sensibles entre les diverses fédérations professionnelles concernées, d'autant plus diversifiées que les formations professionnelles seront plus larges, tendance dominante depuis quinze ans. A ce stade de la procédure, patronat et syndicat disposent d'un droit de veto que l'État fédéral ne peut unilatéralement lever même s'il peut favoriser la construction de l'accord en jouant de sa position d'animateur et de garant du processus. Il s'appuie en particulier sur les ressources en expertise apportées par l'Institut Fédéral de la Formation Professionnelle qui peuvent s'avérer décisives : leur fonction relève tout autant du registre de la médiation que de celui de l'intervention “ substantielle ” en formulant des propositions sur la qualification professionnelle.

La loi de 1969 a constitué à cet égard une innovation déterminante. La formation par apprentissage lui préexistait mais au sein d'un dispositif marqué par un fonctionnement beaucoup plus unilatéral puisque l'initiative de la réforme et la maîtrise des règlements de formation revenaient au seul patronat (Koch 1997). Les nouvelles dispositions ont conféré à l'État fédéral un rôle majeur qu'il a ensuite délégué, suivant l'esprit d'une économie contractuelle fondée sur un équilibrage des parties, aux partenaires sociaux. Les associations d'employeurs, structurées pour l'essentiel au niveau de la branche, jouent certes un rôle éminent et souvent même prééminent (Soskice 1996), mais doivent prendre en compte plus que formellement les positions syndicales. Celles-ci interviennent à tout le moins comme un contre-pouvoir réel.

Le brevet “ dual ” exprime donc nécessairement cette vision partagée, par la force du compromis, de ce que doit être la qualification professionnelle. Sa reconnaissance apparaît comme une sorte de “ produit joint ” du dispositif de confrontation. La longueur (éventuelle) de la procédure permet le déploiement d'un “ dispositif d'intéressement ” à la construction de ce bien commun grâce à la multiplicité des interactions qu'il autorise entre les parties (voir à ce sujet Eymard-Duvernay 1995).

Force des règles et “complétude” du système d'acteurs

La portée de la règle élaborée dans le cadre de la négociation des brevets “ dual ” est là encore étroitement liée à la configuration d'acteurs, parties prenantes de ce “ dispositif de coordination ”. Ainsi que l'avance Méhaut (1997), elle ne se limite pas à normer un “ produit ” dont la valorisation relèverait ensuite du fonctionnement du marché, à l'instar de ce qui s'opère avec les normes industrielles. Le compromis négocié déploie sa portée dans le temps et l'espace par l'entremise de l'engagement d'une pluralité d'acteurs, en premier lieu au niveau fédéral avec la confrontation des “ grands ” acteurs de branche. Cependant le niveau micro-économique intervient doublement :

- comme référent puisque les intérêts et les engagements potentiels des entreprises sont explicitement pris en compte dans l'appréciation de l'impact du contenu du nouveau règlement de formation sur leur “ volonté ” et leur “ capacité ” singulière à former ;

- comme partie prenante ensuite, puisque le règlement de formation, dans les limites de la “ clause de flexibilité ”, doit être respecté par l'employeur confronté à l'intervention de la représentation des salariés. L'effectivité du compromis entre l'adaptabilité et la nécessité du respect d'une qualité minimale en dépend.

Trois formes de contrôle internes au processus interviennent pour renforcer la “ régulation conjointe ” : les Betriebsräte (conseils d'établissement) qui veillent au respect des conditions de formation prévues par la loi et des contenus fixés par le plan cadre ; les chambres consulaires, instances de contrôle désignées par la loi ; les examens dont les épreuves portent essentiellement sur les contenus délivrés par l'entreprise et dont la sanction est confiée à un jury tripartite, composé de représentants des employeurs, des salariés et des enseignants. Sans ce dispositif, l'application effective des standards minimaux serait perpétuellement mise en doute et leur élaboration risquerait de glisser progressivement dans le formalisme, sauf à le placer sous la surveillance d'un corps de contrôle spécialisé, peu compatible avec le principe d'autonomie induit par la prédominance d'un “ gouvernement privé ”. La confiance dans la qualité de base de la formation professionnelle que définit ce dispositif institutionnel, est déterminante pour qu'il conserve un caractère suffisamment attractif pour les jeunes et un signal crédible pour les entreprises qui les embaucheront.

En fait, le dispositif institutionnel allemand frappe par son caractère “ réticulaire ” qui lui confère cette adaptabilité à des contextes spécifiques et dans le même temps le maintien, du moins jusqu'à présent, d'un compromis entre une régulation fortement instituée et le jeu du marché.

Ainsi, au travers d'une procédure qui permet la prise en compte relativement explicite des intérêts économiques et sociaux, globaux et locaux, le dispositif allemand parvient finalement à traiter, au moins pour partie, des questions particulièrement délicates :

- Comment mettre sur pied des formations suffisamment proches de l'ensemble des entreprises sans suivre trop directement les évolutions en cours dans les organisations productives ?

- Comment articuler des choix à dimension quantitative (prise en compte de la volonté et de la capacité des entreprises à former) et qualitative (garantie du respect des normes) ?

Cette configuration, qui allie complexité procédurale, un véritable " investissement de forme " (Thévenot 1987), et dynamique d'intéressement, surdétermine le caractère incrémental des innovations en matière de certification de la formation professionnelle des jeunes.

La France : un tripartisme de consultation

En France, l'État, omniprésent lors de la construction des diplômes comme dans la mise en oeuvre des formations, entend également être le relais de la demande émanant des individus dans les réformes qu'il entreprend. Il justifie sa prééminence par la prise en compte de cette demande érigée en expression de l'intérêt général.

Dans la réforme de la procédure d'élaboration des diplômes professionnels qui s'impose en France à partir de 1983, les prémices sont similaires à celles qui ont prévalu en Allemagne en 1969. Il s'agit également de rompre avec le “ suivisme ” à l'égard des demandes patronales de création de diplômes qui, dans les années soixante-dix, avait abouti à une très forte balkanisation du dispositif français et à des diplômes excessivement pointus (Fourcade, Ourliac et Ourtau 1993). Dans les faits, la réforme “ à la française ” va déboucher sur une configuration institutionnelle sensiblement différente du tripartisme de négociation “ à l'allemande ”. Pour résumer, les processus de réforme sont plus unilatéraux en France, à l'initiative soit de l'État, soit de puissantes fédérations professionnelles. Le rôle des syndicats semble moins perceptible (Fourcade 1997).

Principe de consultation et rationalisation de l'action de l'État

La procédure d'élaboration des diplômes est profondément réorganisée au profit des instances de consultation que sont les commissions professionnelles consultatives (CPC) qui avaient été mises sur pied après la guerre, à une époque où les professions intervenaient directement dans le financement et l'organisation de l'enseignement professionnel. De composition tripartite (pouvoirs publics, employeurs, salariés - auxquels se rajoutent des personnalités qualifiées -), elles sont obligatoirement consultées avant toute réforme d'un diplôme professionnel et en outre leur fonction de proposition dans le champ de la relation formation-emploi est sensiblement renforcée : leurs responsabilités ne sont pas minces puisque leurs avis sur les projets de réforme concernent potentiellement plus de 700 diplômes de niveaux V à III.

Le développement très marqué d'un chômage d'insertion à l'issue des formations professionnelles courtes (CAP, BEP) dans les premières années de la décennie quatre-vingt (plus de 40 % neuf mois après la fin des études) et le souci de revaloriser l'enseignement professionnel en s'appuyant notamment sur le développement de l'alternance conduisent l'administration à restaurer les capacités de discussion avec les partenaires sociaux : il y a dans la conception du tripartisme à la française le souci croissant des gouvernements de partager des responsabilités politiques de plus en plus lourdes avec l'accroissement du chômage en particulier juvénile, tout autant que de doter ainsi sa politique de plus d'efficacité interne. La mise sur pied des nouveaux baccalauréats professionnels va sceller cette tentative de redynamisation des liens entre le ministère de l'Éducation Nationale et les professions.

En réalité, c'est une véritable technologie de production des diplômes qui se met en place sous l'égide de l'Éducation Nationale. Cette rationalisation repose sur deux piliers : le secrétariat général des CPC de la Direction des Lycées et Collèges qui prend en charge plus particulièrement la procédure d'élaboration, l'Inspection générale qui est la gardienne de la pertinence disciplinaire des diplômes professionnels et à ce titre du contenu des référentiels. Le secrétariat général est maître de la phase d'opportunité préalable à la création des diplômes : c'est lui qui décide de la suite à donner à une demande provenant de telle ou telle branche, de l'éventuel lancement d'une étude sur le bien-fondé de cette demande et de suites à donner à celle-ci ; en outre, il dispose lui-même du pouvoir d'enclencher un processus de réforme (on est donc très loin du principe qui prévaut en Allemagne où seuls les partenaires sociaux sont juges de l'opportunité d'une réforme).

Prééminence originelle de l'initiative étatique

Le principe de la consultation, qui appelle une implication plus forte des partenaires sociaux aux différents stades de l'élaboration des diplômes, a été quelque peu bousculé par le volontarisme politique qui s'est imposé à l'occasion du lancement des nouveaux baccalauréats professionnels.

L'urgence politique va en l'occurrence être d'autant plus pressante que, dans de telles circonstances, les effets d'annonce s'appuient sur l'affichage d'objectifs quantitatifs. Le récit par Pillet (1995) de l'ouverture des premières sections de Bac Pro en fournit une illustration. Par voie de conséquence, il pouvait être tentant, si ce n'est nécessaire, de bousculer les procédures formelles de consultation au nom des exigences politiques du moment qui s'accommodaient mal de la longueur des débats consultatifs. Comme le souligne Padioleau (1994), “ nombre d'actions publiques possèdent une nature de 'coup d'État' ”, en France plus particulièrement.

D'ailleurs, de la genèse de plusieurs baccalauréats professionnels, il ressort que les assemblées plénières des commissions professionnelles consultatives n'ont été informées officiellement de la création d'un nouveau diplôme que plusieurs mois après que la décision eut été effectivement prise. De fait, du principe d'une discussion ou même d'une négociation, on passe subrepticement à une simple “ information de la CPC sur les travaux menés ” (dont le processus de création du baccalauréat professionnel “ maintenance des réseaux bureautiques et télématiques ” est emblématique).

En bref, on serait tenté d'avancer que l'action du ministère est régulièrement conduite à un arbitrage délicat entre la nécessité de consulter véritablement afin d'associer des partenaires à des responsabilités dont la lourdeur conseille qu'elles soient partagées, et un volontarisme qui appelle des prises de décision rapides pour faire face à “ l'urgence ” politique mais rend encore plus formelles les procédures de consultation. Cette gestion dans l'urgence parvient à trouver une effectivité rapide puisque la “ volonté et la capacité à former ”, dont on a vu l'importance en Allemagne, est en principe assurée par un appareil scolaire qui n'implique que secondairement des partenaires privés, dont on attend surtout qu'ils fournissent les places de stages nécessaires à la mise en place de l'alternance sous statut scolaire. C'est ce cloisonnement de l'intervention publique et des choix micro-économiques qui a permis à la puissance publique, plus que dans n'importe quel autre pays de l'OCDE, de développer de concert, ainsi qu'elle a pu le faire durant les années quatre-vingt, formation générale et formations professionnelles. Cette “ incomplétude ” du système d'acteurs et l'extériorité de la construction des diplômes vis à vis du fonctionnement du marché du travail, assurent paradoxalement l'effectivité de la production volontariste de nouvelles formations. La valorisation de celles-ci sur le marché du travail est l'apanage principal, si ce n'est parfois exclusif, de la règle marchande, avec tous les risques ultérieurs de dévalorisation et de déclassement afférents à ce mode de fonctionnement.

Une politique publique sous influences

Pour autant, l'action publique ne se résume pas à cette interaction entre l'amont - la régulation étatique - et l'aval - le marché - . Deux autres composantes importantes interviennent pour définir cette action : les organisations professionnelles de branche, la demande sociale de l'autre.

Comme en Allemagne, l'intervention des partenaires sociaux se structure formellement, pour l'essentiel au niveau des branches. Dans les faits, elle intervient sur le mode de l'influence de la décision de l'État et non par la voie d'une construction directe des règles, comme c'est le cas outre-Rhin. Cette différence ne renvoie pas seulement à un mode d'intervention publique à tendance volontariste mais aussi à la consistance réelle des partenaires de branche. Il faut souligner en premier lieu la relative faiblesse des syndicats de salariés, en particulier sur les questions de formation, qui s'en sont remis pendant longtemps à l'expression des syndicats d'enseignants, membres des commissions professionnelles consultatives.

En outre, face à la maîtrise du processus par les administrations et les corps d'inspection de l'Éducation Nationale, les organisations patronales de branches ont été incitées à développer une intervention qui suggère, propose ou demande mais ne structure pas directement la décision. De ce fait, au travers de leur participation à la construction des diplômes, ces organisations n'assument pas les responsabilités de premier rang quant à la situation des jeunes diplômés sur le marché du travail.

Contrairement à l'Allemagne, l'expression de la “ demande sociale ” pèse fortement sur le dispositif français de construction et de réforme des diplômes. Bien évidemment, cette dimension rejoint explicitement les hiérarchies par niveaux et par types de savoirs qui structurent le système éducatif français. L'expression de cette demande sociale émanant des familles est plus difficile à identifier dans le processus allemand de construction des certifications puisque le débat porte plus directement sur les enjeux économiques.

Au total, les capacités unilatérales de décision et de mobilisation d'un dispositif scolaire de formation permettent à la configuration d'acteurs à la française, sous la houlette de l'Etat, de procéder dans des délais très courts, à un redéploiement de l'action publique vers de nouvelles certifications, quitte à créer une forte incertitude sur l'impact et la durabilité d'innovations de rupture (" leap innovation "), pour prendre une métaphore dans la littérature sur l'innovation industrielle. En tout état de cause, le contenu des référentiels construits selon des processus institutionnels aussi différents est essentiel pour apprécier le sens et la portée de ce que l'on hésite à qualifier " d'innovation ".

Contenu et sens de la norme institutionnelle

Le caractère national et standardisé des diplômes professionnels français et allemands constitue un des points forts sur lesquels s'est appuyée la problématique initiale de la comparaison. Fonder la parenté des deux processus de construction des diplômes sur cette seule communauté de principe sans en analyser l'objet et la portée eût cependant été hâtif. Ces dimensions confèrent en effet une forme particulière à la norme nationale produite dans chaque cas.

Diplôme ou qualification ?

Une première différence essentielle a trait à la nature de la norme construite. Les termes utilisés parlent d'eux-mêmes : il s'agit en France d'un “ diplôme ” et en Allemagne d'une formation dans un métier (littéralement un “ métier appris ” : Ausbildungsberuf)

En France, on élabore d'abord un référentiel de certification, quel qu'en soit le mode de préparation : scolaire, apprentissage ou formation continue. “ Il ne s'agit pas de définir un programme de formation mais les compétences à vérifier dans un examen ” (Bouyx 1997). Cette certification ne correspond pas à un emploi précis, mais plutôt à un niveau d'emploi, qualifié de “ cible professionnelle”. Outre cet objectif, le diplôme professionnel français en vise un autre, tout aussi important : la poursuite d'études après son obtention, selon une logique de filière (Kirsch 1997).

Outre-Rhin, l'enjeu est de mettre sur pied un référentiel de formation correspondant à un mode central d'acquisition des connaissances et capacités - l'alternance entreprise/école professionnelle - selon un processus de spécialisation progressive à partir d'un socle large de connaissances dans un champ, incluant une première expérience professionnelle (article 1 de la loi sur la formation professionnelle). La certification valide des savoirs et capacités permettant l'exercice d'une activité qualifiée correspondant à une palette d'emplois. Elle doit par ailleurs constituer un tremplin pour l'accès aux niveaux de qualification supérieurs (technicien, maîtrise) par la voie de la formation professionnelle continue (Kuda 1997). Enfin, le titre allemand n'est pas conçu comme ouvrant sur la poursuite d'études initiales.

En Allemagne, le champ des diplômes est relativement homogène. Mis à part quelques cas de validation en deux niveaux (Stufenausbildung), un titre unique sanctionne la formation dans une spécialité donnée. Il existe néanmoins une forme de hiérarchisation des “ brevets Dual ”, obéissant à une logique plus horizontale que verticale, car fondée sur le métier appris. La diversité des catégories de diplômes français (CAP, BEP, Bac Pro, Brevet de technicien, Brevet professionnel, Baccalauréat technologique, BTS ...) et surtout la pluralité des niveaux auxquels ils se rattachent, rendent plus délicate la délimitation du champ.

Le référentiel : optimum ou standard minimal

En France, le concept même de référentiel détermine un optimum professionnel et pédagogique qui tend à constituer un ensemble clos tandis que le règlement de formation allemand fixe des normes minimales qui laissent place à une plus grande souplesse dans l'application concrète des contenus de la formation. Plusieurs éléments contribuent à expliquer ces différences de concept.

L'acteur principal chargé de la mise en oeuvre de la formation étant l'entreprise en Allemagne, le référentiel doit nécessairement prévoir une diversité importante des situations selon le type d'entreprise formatrice, grande ou petite. En comparaison, le lycée professionnel, acteur majeur de la formation en France, peut offrir un enseignement plus homogène.

D'autre part, le poids plus important de l'enseignement théorique en France, allié au fait que le modèle de la "grande entreprise de pointe" marque de manière plus normative la conception de la formation professionnelle, conduit à placer très haut la barre dans l'élaboration des référentiels d'autant que le diplôme offre des possibilités de poursuite d'études vers un niveau plus élevé.

Enfin, les référentiels français s'appuient sur une définition relativement abstraite et unificatrice des objectifs poursuivis. Elle traduit la "tendance centripète de l'enseignement technique : idéologie unifiante ayant pour ambition d'effacer par la raison les particularités des techniques ” (Y. Deforge, cité par Marquette 1997). La moindre place accordée aux activités de mise en oeuvre, dans les référentiels, au profit de fonctions telles que la gestion ou la maintenance exprime probablement la volonté de revaloriser la formation professionnelle par le biais d'une reformulation plus noble des fonctions visées et des capacités qui leur sont associées.

En comparaison, la description des objectifs des formations allemandes dans ses grandes lignes ("le profil de la formation") comme dans les contenus détaillés ("le plan cadre") se réfère à des connaissances et aptitudes autrement plus concrètes alors même que les nouveaux concepts de référentiels depuis la réforme des formations de la métallurgie “ visent l'acquisition par les jeunes d'une approche globale ”, très éloignée de “ l'exercice répété de tâches isolées qui caractérise l'apprentissage sur le tas ” (Kuda 1997). Cette volonté d'être au plus près des intérêts et des problèmes de personnes contribue à expliciter la plasticité de la norme qu'est le brevet. Elle n'est pas un cadre rigide ou plus encore, une contrainte. Au contraire, puisqu'elle peut et doit faire l'objet d'interprétations variées selon les espaces et les conjonctures dans lesquelles elle s'applique. Cette capacité des règles les plus générales à intégrer dans leur principe de construction les spécificités des contextes d'application est tout à fait déterminante pour le sens d'un processus institutionnel qui échappe ainsi à l'alternative entre une contrainte - souvent frappée d'ineffectivité - et une incitation - fréquemment productrice d'effets d'aubaine -, afin de susciter de véritables engagements (voir Salais et Storper 1993). Ceux-ci résultent notamment de la possibilité pour chaque acteur de donner sens à cette “ loi commune ” en fonction de ses particularités. L'état de fait qu'apportent une imposition hiérarchique ou la loi du marché semble bien éloigné des principes qui régulent la construction de la certification allemande.

Portée de la norme produite

Les objectifs assignés aux diplômes professionnels français et allemand en termes d'usage, de position dans la hiérarchie professionnelle et sociale, de possibilités de poursuite d'études permettent de mesurer leur proximité respective par rapport au système éducatif et au marché du travail.

En Allemagne, les critères qui président depuis plus de 20 ans à la création et au renouvellement des formations accordent une place importante à leur valeur d'usage dans la durée et dans l'espace : identification de besoins sur le long terme, existence de débouchés dans un champ d'activité suffisamment large, délimitation stricte par rapport aux formations existantes et report sur la formation professionnelle continue des qualifications trop spécifiques ou dont la stabilité ne peut être suffisamment évaluée (Koch 1997). En contrepoint, la reconnaissance sociale du diplôme français tient davantage à son niveau qu'à l'identité professionnelle conférée par la spécialité apprise.

Dans les branches comparées de part et d'autre du Rhin, principalement la métallurgie et la chimie, et plus généralement en France dans les activités où sont mises en place des grilles à critères classants (Jobert, Tallard 1997), les modalités de prise en compte des diplômes dans les conventions collectives sont assez similaires. Elles sont subordonnées dans les deux pays à l'occupation d'un poste correspondant au diplôme, celui-ci pouvant être remplacé par l'expérience professionnelle ou lui être associé. Pourtant, la séparation en France entre les instances qui créent les diplômes et celles qui définissent les niveaux de qualification introduit des décalages temporels importants entre la création d'un diplôme et sa reconnaissance alors qu'elle sont concomitantes an Allemagne, ce qui soutient la confiance entre les parties. En outre, l'existence pour un même secteur, de plusieurs diplômes de la spécialité, se situant à des niveaux différents (du CAP au BTS) contribue à diversifier les modalités de reconnaissance selon les branches.

Au total, le fait que les engagements souscrits par les partenaires privés soient, en France, singulièrement limités, favorise la rapidité d'élaboration et de mise en oeuvre des réformes, avec pour contrepartie une irréversibilité certaine des moyens mobilisés, coûteuse pour les finances publiques (des Régions notamment). Oeuvre dans le même sens l'uniformité de la norme produite dont l'application relève du modèle de la circulaire. Par contre, la plasticité de la norme allemande suppose que des investissements spécifiques ont été supportés par des acteurs locaux et dès lors, la réforme devra justifier de l'intérêt d'un projet qui, fatalement dévalorisera le fruit de ces efforts antérieurs.

4. EN GUISE DE CONCLUSION : VERS UNE DÉSTABILISATION DES " INNOVATIONS " INSTITUTIONNELLES ?

Les incertitudes qui affectent la portée des réformes et des " innovations " introduites dans les deux systèmes de certification de la formation professionnelle sont en quelque sorte l'envers des processus qu'elles ont empruntés :

- L'évolution organique à l'allemande, une sorte d'innovation institutionnelle incrémentale, est aujourd'hui confrontée à la probable nécessité d'une transformation structurelle requérant une " innovation radicale "

- Les transformations structurelles française dans le champ de la formation professionnelle voient leur portée réelle singulièrement limitée par le fait qu'elles sont finalement insérées dans une évolution organique de l'ensemble de l'espace éducatif.

Explicitons ces formules pour le moins abstraites.

Allemagne : l'innovation incrémentale suffit-elle encore ?

Outre-Rhin, le “ pragmatisme fonctionnel ” (Kutscha 1997), dont sont qualifiés les ajustements qui ont prévalu jusqu'à présent, est remis en cause par les rythmes plus rapides des changements qui pourraient exiger une réforme structurelle. La lenteur du processus de mobilisation et d'implication des acteurs restera-t-elle compatible avec les fluctuations croissantes du marché du travail et la redéfinition constante des “ besoins des entreprises ” vers plus de transversalité ?

Le caractère complet du dispositif allemand résulte d'une longue gestation historique qui a permis, dans le champ industriel comme artisanal, de composer entre des logiques plurielles de régulations. Or, compte tenu de la moindre implication des acteurs sociaux dans les activités tertiaires, le système allemand connaît des difficultés certaines à se déployer vers de nouvelles activités dans ce champ où résident pourtant une bonne part des créations d'emplois récentes et futures.

En outre, la polarisation des référents sur le couple “ pertinence de la qualification professionnelle-compétitivité ”, à la base du " high skill equilibrium " conceptualisé par Finegold et Soskice (1988), pourra-t-elle rester aussi forte ? Elle est actuellement très prégnante comme en atteste le fait que, dans les moments les plus cruciaux, un acteur étatique majeur de la construction des diplômes professionnels soit le ministère de l'économie. La “ demande sociale ”, relativement peu prise en compte dans le système allemand, se révèle un facteur de plus en plus déterminant pour l'évolution des formations duales du fait de l'attirance grandissante des jeunes pour des poursuites d'études dans la filière générale et dans l'enseignement supérieur (Tessaring 1993), qui témoigne du fait qu'entre 1984 et 1993, la valeur productive du brevet dual a diminué (Béret et alii 1997). Comment la régulation institutionnelle pourra-t-elle intégrer ce mouvement, s'il se poursuit et s'accentue, sans introduire peu ou prou des logiques de niveaux de formation en son sein ? Les questions actuellement débattues portent tout à la fois sur la nécessité d'attirer vers le système dual des jeunes de niveau scolaire élevé et sur les modalités d'intégration des jeunes en difficulté scolaire qui constitueront une part croissante de son public potentiel (Koch 1997), avec le risque, " à la française ", d'en faire progressivement une voie de relégation. Il est symptomatique que face à de telles évolutions, Lutz ait pu parler dès 1992 de risque de mise en place d'un système méritocratique à la française.

Enfin, lors de la récession du milieu des années quatre-vingt-dix, les grandes firmes industrielles, qui constituent le " coeur " du système dual, ont réduit le nombre des places d'apprentis nettement plus rapidement que leurs emplois (Pfeiffer 1995), respectivement - 15% et - 5%. La confirmation de leur désengagement durant la phase d'expansion du cycle économique constituerait un signe tangible de la perte de crédibilité de l'apprentissage et risquerait de précipiter une évolution irréversible vers des changements structurels.

France : à la recherche de l'innovation radicale ?

En France, certaines difficultés semblent tenir au caractère relativement abstrait et peu flexible des référentiels par rapport à la réalité et la diversité des entreprises. Peu engagée dans la mise en oeuvre des formations diplômantes, l'entreprise française souhaite déléguer aux experts le soin de construire des “ enseignements plutôt basiques ” à charge pour elle de compléter cette formation par la diffusion de savoir faire spécifiques (CNPF, cité par Marquette 1997). Il y aurait là une sorte de “consensus à la française ” - du moins entre l'administration et l'échelon le plus centralisé de la représentation patronale - sur la signification du diplôme professionnel. Cette option comporte cependant le risque d'ôter au diplôme français une partie de son opérationnalité immédiate et donc de ne le considérer que comme une fraction de la qualification. Elle tend par ailleurs à “ amplifier le mouvement de perte d'identité de l'enseignement professionnel ” (Veneau 1997).

Plus globalement, avec l'accentuation de l'allongement de la durées des études générales (doublement en douze ans du taux de bacheliers par cohorte, plus que doublement du nombre d'étudiants), le système éducatif semble investir de plus en plus pour produire des signaux permettant aux employeurs de sélectionner dans la file d'attente les plus " capables " au regard de critères flous dont le niveau d'études n'est qu'un condensé peu satisfaisant. Les diplômes tendent à être des " filtres " d'aptitudes générales plutôt que des signaux du niveau potentiel de productivité. Ce filtrage joue en particulier au détriment de la formation professionnelle, avec cependant une meilleure " résistance " des spécialités industrielles masculines, en particulier au niveau de l'enseignement supérieur technologique. Malgré l'imposant travail de rénovation des formations professionnelles et technologiques, c'est un ajustement organique lié au primat de la formation académique qui a finalement prédominé dans la dynamique d'ensemble du régime français d'éducation et de formation. Sa cohérence interne est d'ailleurs fortement en question.

Malgré la rénovation des formations professionnelles et techniques, les tâtonnements réciproques des employeurs et des jeunes semblent être aussi longs et complexes qu'à l'issue d'une formation générale avec le risque de dévaloriser les acquis initiaux de la formation et les investissements spécifiques réalisés durant les phases antérieures du processus de formation professionnelle. Dans des proportions croissantes et pour des durées allongées, les jeunes cheminent sur le marché secondaire des emplois " aidés " et/ou précaires, pour lesquels ils sont concurrencés par d'autres catégories de main d'oeuvre, notamment les chômeurs plus âgés. En bref, faute de parvenir pour l'instant, à modifier le positionnement structurel de la formation professionnelle des jeunes, les transformations " radicales " qu'a connues la certification française, échouent, au moins partiellement, à se dégager de l'emprise d'une évolution organique qui pérennise une hiérarchie des savoirs, au profit des composantes les plus académiques.

Pour finir, signalons qu'il n'y a pas de " fatalisme sociétal ", question qui a été éludée ici mais qui mériterait d'être reprise. C'est ainsi que des branches, telles que la plasturgie (Cadet 1996), dont l'identité a partiellement dépendu de la création de diplômes nationaux dans ses domaines de spécialité, sont parvenues à susciter un dispositif se rapprochant de la régulation conjointe à l'allemande : il permet d'articuler assez étroitement la construction des diplômes, la maîtrise (relative) des flux de diplômés et la reconnaissance des titres sur le marché du travail. Mais c'est alors une refonte de l'ensemble des relation formation-emploi qui est en cause.

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